大美上饶 法治护航

仲夏时节，记者走进上饶市万年县上坊乡细港村，只见青山掩映，绿树环绕，流水潺潺，青瓦白墙，农民之居与自然之景完美融合，好一幅秀美和谐的乡村画卷。

短短几年，该村旧貌换新颜，这得益于2018年7月1日施行的《上饶市农村居民住房建设管理条例》，农民建房从此有了规矩。

立善法于天下，则天下治。自2015年11月20日被授予地方立法权以来，上饶市已出台《上饶市城市管理条例》《上饶市历史建筑保护条例》等七部地方性法规，涵盖城市建设与管理、环境保护和历史文化保护等三个领域。其中，《上饶市农村居民住房建设管理条例》是全国首部规范农民建房的地方性法规。上饶市立法数量和质量均走在全省前列。

精准切题：针对问题立法、立法解决问题

立好地方法，选题很关键。《上饶市城市管理条例》《上饶市农村居民住房建设管理条例》等法规的出台，正是上饶市“针对问题立法、立法解决问题”立法思想的生动佐证。

2016年9月24日，中国共产党上饶市第四次代表大会召开，会议提出了“决胜全面小康、打造大美上饶”的发展目标。对于“大美上饶”的内涵，最直接的理解是“城市美、乡村美”。上饶市人大常委会决定从城市管理、农村建房管理两个领域入手，开展立法工作。

“农村居民住房建设管理工作存在一定短板。乱搭乱建不仅影响村容村貌，还造成土地资源浪费和环境破坏。”上饶市人大法制委员会副主任委员、市人大常委会法工委主任周建新在接受记者采访时表示，为更好地统筹城乡发展，加强和规范乡村规划建设管理工作，保障农民建房权利，同时对上位法一些授权性和原则性规定进行细化，从2016年下半年开始，上饶酝酿出台《上饶市农村居民住房建设管理条例》。

为解决各领域存在的“管理和执法空白”，《上饶市城市管理条例》针对市民普遍反映的停车难、噪声污染、占道经营等一系列问题作出相关规定，明确城市管理局的职责，同时列出与城市管理有关的公安、建设、规划、国土、交通环保等相关部门的管理职责，通过制度设计防止推诿扯皮和不作为现象发生，解决百姓反映的痛点难点问题。

字斟句酌：讨论修改几十次是常态

“这个地方不能少了‘的’字，要加上……”6月11日下午，记者走进周建新的办公室时，他正和市人大常委会法工委科员曹炳辉为《上饶市城市市容和环境卫生管理条例》（草案）的一个细节争论。

据周建新介绍，上饶出台的七部地方性法规中，每一部都是这样“磨”出来的，讨论、修改几十次是常态。在讨论过程中，为了一个字、一个词甚至一个标点符号，大家都会“吵”得不可开交。

《上饶市农村居民住房建设管理条例》从条例框架到具体的每一个条款，都得“摸着石头过河”，难度可想而知。“人员有限、经验有限、时间紧迫、没有现成经验可以学……”周建新指着该条例的第二十七条“施工企业或者个人承揽农村居民住房建设工程和提供劳务时，不得对未取得规划、用地许可或者违反规划、用地许可规定的农村居民住房建设提供施工服务……”向记者介绍说，在深入各个县区调研后发现，农民违规突击盖房现象在农村较为普遍，怎么办？这一条款的设置，就是为了做好“源头管理”。

2017年，在一次集中讨论的会议上，与会人员在该条例的适用范围上产生较大分歧，市人大常委会城建环资工委、法工委和市政府法制办、市城乡规划局等部门十余人争得面红耳赤。大家围着几张上饶市规划图纸，就“建成区、控制区、规划区”三个区域讨论半天，最终形成一致意见——把“城市、镇规划建设用地范围内集体土地上农村居民新建、改建、扩建住房及其管理和监督，不适用本条例”写入该条例，确保不偏差、不疏忽、不遗漏，更好地保障了农民的建房权利。

在制定《上饶市住宅物业管理条例》时，法工委工作人员到十几个小区找业委会、居委会和建设单位相关人员收集问题和意见并编号排序；审议《历史建筑保护条例》时，市人大常委会组成人员观点不一，但次日该条例将提交市人大常委会审议，时间紧迫，市人大法制委开会研究到当晚近11时，法工委反复修改推敲到次日凌晨5时才定稿……正是有了这种字斟句酌、精益求精的精神，才能确保每一部法规的立法质量。

重在实施：让法规“长出牙齿”发挥威力

“以前在农村，规划普遍滞后、农民建房无序，特别是超高超大房屋和违法建设问题十分突出，是个‘老大难’问题。《上饶市农村居民住房建设管理条例》出台之前，我们想管好但于法无据，难以完全执行到位。现在有了法规撑腰，基层干部执法有了底气、多了硬气，才能把这事管好！”6月15日，上饶市广信区罗桥街道办主任刘渊贵对记者说。

依法治国，重在法之必行。必须让法规“长出牙齿”发挥威力，才能造福于民。

为推动法规的实施，2018年6月22日，上饶市委、市人大、市政府召开《上饶市城市管理条例》《上饶市农村居民住房建设管理条例》实施万人动员大会。2019年5月，根据上饶市人大常委会执法检查方案，市县乡三级人大联动，结合本地实际对该条例的实施情况同步开展执法检查，确保条例落实到位，防止反弹。在执法检查过程中，各个检查组突出问题导向，重点检查超高超大、未批先建、未挂牌公示等违反条例情况以及责任追究等情况，共检查了全市54个乡镇92个村312户，发现违法违规建房37户。

为防止违法违规农民建房反弹，2019年6月21日，上饶召开全市规范农民建房管理暨《上饶市农村居民住房建设管理条例》实施一周年再动员万人大会，强调必须坚持问题导向，坚持动真格、硬碰硬。

各县（市、区）迅速出台违法用地、违法建设管控工作责任追究暂行办法等制度和专项整治工作方案，加大对超高超大、未批先建等违法违规建设打击力度；加大责任追究力度，对农民建房管理不作为、慢作为党员干部追究责任，倒逼乡镇党委、政府加大依法整治力度。

2018年1月1日施行的《上饶市城市管理条例》，是该市首部地方实体性法规。实施两年多，全市各级城市管理部门依据该条例执法数万起，有效规范城市管理秩序。“城市品质和公共服务水平明显提升，城市人居环境明显改善，人民群众生活幸福指数大大提高。这部法规，管用！”上饶市城管局副局长张庆良说。

“地方性法规的制定要坚持党委领导、人大主导、政府依托、全民参与。遵循和把握立法规律，着力提高立法质量，努力使每一项立法都合法管用，护航经济社会发展，推进法治上饶建设。”上饶市人大常委会党组书记朱寅健说。（记者 祝学庆 余 燕）